資金投入是國家公園體制改革的重要內(nèi)容，關(guān)乎國家公園保護(hù)、管理、發(fā)展等各個(gè)方面。國家公園是在整合原自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上組建起來的，也必將引起資金保障機(jī)制的重大調(diào)整。建立一個(gè)怎樣的國家公園資金保障機(jī)制才能更好發(fā)揮作用？又要怎樣結(jié)合國情穩(wěn)步推進(jìn)？《中國綠色時(shí)報(bào)》記者專訪了國內(nèi)研究國家公園資金投入保障方面的專家、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授鄧毅。

  zui嚴(yán)格的保護(hù)需要資金投入作保障

  記者：資金投入在國家公園體制建設(shè)中發(fā)揮什么樣的作用？

  鄧毅：建立健全資金保障機(jī)制是國家公園體制改革的重要內(nèi)容，一直受到各方的高度關(guān)注。

  從總量上說，國家公園需要更多的資金投入。國家公園是zui高等級的自然保護(hù)地，實(shí)施的是zui嚴(yán)格的保護(hù)，必然要在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等方面投入更多的人力物力。此外，國家公園保護(hù)第一的政策也會(huì)很大程度上影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生產(chǎn)生活，會(huì)面臨搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)等現(xiàn)實(shí)問題，這都需要更多的資金投入作為保障。

  從結(jié)構(gòu)上講，國家公園資金投入和使用的方向也很重要。無論是國家公園、地方政府、當(dāng)?shù)鼐用襁€是外來的特許經(jīng)營者，如果有一方的利益嚴(yán)重受損，國家公園管理目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。所以，良好的資金保障機(jī)制也意味著各方利益的精妙平衡。

  總的來說，資金保障涉及國家公園改革各方的核心利益，是國家公園改革的“龍頭”。抓住這個(gè)“龍頭”才能夠深刻理解國家公園體制改革所面臨的困難，并從根本上找到解決方案。

  記者：目前我國國家公園的資金投入格局是怎樣的？國際上有哪些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？

  鄧毅：目前，我國國家公園資金投入主要是財(cái)政投入，這和世界上大多數(shù)國家的自然保護(hù)地是一致的。但中國也存在著不同于其他國家的國情：中國的國家公園，在體制上存在著中央直管、中央和省共管、中央委托省管3種模式，在地域上往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，國家公園范圍內(nèi)和周邊社區(qū)通常居住著大量的原居民，他們也有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在這些復(fù)雜的背景下，要處理好中央和地方的關(guān)系、地方和地方的關(guān)系、保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系實(shí)屬不易。這些特殊性也決定了國家公園資金保障機(jī)制的復(fù)雜性。

  西方國家公園的資金保障機(jī)制通常具有以下特征：持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入，多樣化的資金投入格局，以及規(guī)范化、法制化、透明化的資金管理，這些都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

  合理劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)是基礎(chǔ)

  記者：什么是國家公園財(cái)政事權(quán)？如何劃分？難點(diǎn)是什么？

  鄧毅：國家公園財(cái)政事權(quán)就是一級政府應(yīng)承擔(dān)的、運(yùn)用財(cái)政資金提供國家公園基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。合理劃分中央與地方在國家公園管理上的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，是以國家公園為主體的自然保護(hù)地財(cái)政體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。通俗地說，就是要明確國家公園投入哪些是中央承擔(dān)的，哪些需要由地方承擔(dān)，每一級政府各自要承擔(dān)多少。這是政府有效提供自然保護(hù)基本公共服務(wù)的前提和保障。

  合理劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)，先要將國家公園財(cái)政事權(quán)進(jìn)行細(xì)分，這是基礎(chǔ)，也是難點(diǎn)。然后依據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分原則，并綜合考慮每一項(xiàng)事權(quán)劃分的歷史沿革、現(xiàn)實(shí)問題和未來趨勢，在“中央財(cái)政事權(quán)”“地方財(cái)政事權(quán)”“中央和地方共同財(cái)政事權(quán)”等不同模式間進(jìn)行綜合評價(jià)與判斷，選擇zui佳的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任模式。

  湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院國家公園研究團(tuán)隊(duì)經(jīng)過這幾年的探索，將國家公園財(cái)政事權(quán)細(xì)分為生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、科學(xué)研究和自然教育等10項(xiàng)一級財(cái)政事權(quán)以及若干項(xiàng)二級財(cái)政事權(quán)，在考慮外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容等事權(quán)劃分原則的基礎(chǔ)上，以大量的事權(quán)劃分實(shí)踐為依據(jù)，對每項(xiàng)財(cái)政事權(quán)進(jìn)行了科學(xué)的劃分，填補(bǔ)了這一領(lǐng)域研究的空白。當(dāng)然，財(cái)政事權(quán)劃分是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，新的事權(quán)劃分需要在實(shí)踐中不斷磨合、調(diào)整，經(jīng)過若干年才能逐步穩(wěn)定下來。

  如何保障社會(huì)投資者收益

  記者：社會(huì)資本怎樣參與國家公園建設(shè)？如何保障社會(huì)資本的收益？

  鄧毅：目前我國國家公園社會(huì)資本進(jìn)入的主要方式是特許經(jīng)營，以及通過招投標(biāo)承接部分監(jiān)測和保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目。其中，特許經(jīng)營還處于一個(gè)起步階段，其管理還相對比較粗放，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

  在引入社會(huì)資本的過程中，一個(gè)非常重要的問題是，一定要牢牢樹立生態(tài)保護(hù)第一的原則，不能為了追求經(jīng)濟(jì)利益而踩紅線、破底線，否則不管是對特許經(jīng)營商還是國家公園管理方都意味著很高的政策風(fēng)險(xiǎn)。

  吸引社會(huì)資本投入，必須要保證社會(huì)資本的合理收益。第一，要有好的項(xiàng)目。這需要國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)好特許經(jīng)營項(xiàng)目，將園區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的整合、打包，確保項(xiàng)目能夠有足夠的盈利能力。第二，要有長效的激勵(lì)機(jī)制。在部分特許經(jīng)營條件差的國家公園，在項(xiàng)目運(yùn)營初期可采取減免特許經(jīng)營費(fèi)等方式以保證投資者利益，這有利于培育和發(fā)展特許經(jīng)營市場。第三，要有平等的協(xié)調(diào)機(jī)制。國家公園管理方要與特許經(jīng)營商建立平等的對話和協(xié)商關(guān)系，充分考慮特許經(jīng)營商的利益關(guān)切，不能利用管理者的強(qiáng)勢地位侵害特許經(jīng)營商的利益。第四，要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在不違反國家公園保護(hù)政策的前提下，應(yīng)該建立國家公園和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。社會(huì)資本對項(xiàng)目經(jīng)營管理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，國家公園對由于管理局人事變動(dòng)等因素而導(dǎo)致的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。

  國家公園在引入社會(huì)資本參與特許經(jīng)營過程中，還要特別關(guān)注公眾利益和社區(qū)利益，使公眾和社區(qū)居民在特許經(jīng)營過程中同步受益，尤其不能出現(xiàn)社會(huì)資本賺錢、社區(qū)居民受損的情況，這樣的特許經(jīng)營機(jī)制是不可持續(xù)的。

  建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園資金保障機(jī)制

  記者：我國要建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園管理體制，需要怎樣的資金投入制度作保障？怎樣建立？

  鄧毅：統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園管理體制，我認(rèn)為也要同步建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園資金保障體制機(jī)制。

  統(tǒng)一，要求打破原來由各政府部門、各保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)分散收支的局面，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一國家公園范圍內(nèi)的收入和支出。規(guī)范，指的是科學(xué)劃分各個(gè)部門、單位在國家公園資金投入和運(yùn)用的各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)邊界，用法律法規(guī)的形式固定下來并遵照執(zhí)行；高效，要求國家公園資金管理要注重績效，不斷提高國家公園基本公共服務(wù)供給效率。

  建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園資金保障體制機(jī)制，首先要明確政府和市場的責(zé)任邊界。強(qiáng)調(diào)政府在國家公園為主體的自然保護(hù)地體系中的投入責(zé)任，并不意味著政府要大包大攬承擔(dān)。實(shí)際上，我國國家公園在向市場和社會(huì)籌資方面做得還很不夠，還有很大的潛力可挖。

  其次，要明確中央與地方的責(zé)任邊界。要立足國家公園的公益屬性，合理劃分中央與地方在國家公園管理上的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，正確處理各級政府間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，做到既能維護(hù)中央在自然保護(hù)地管理上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能激發(fā)地方參與自然保護(hù)地建設(shè)和管理的積極性。

  第三，重構(gòu)國家公園轉(zhuǎn)移支付制度。在科學(xué)劃分國家公園財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，清理整合與財(cái)政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，厘清專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付之間的邊界。同時(shí)，各部門涉及國家公園的項(xiàng)目，如果目標(biāo)接近、投入方向類同、資金管理方式相近，也應(yīng)整合由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排使用。

  第四，加強(qiáng)國家公園資金管理。將中央委托省管的國家公園收支納入省級預(yù)算統(tǒng)籌，統(tǒng)一國家公園范圍內(nèi)的收入和支出，建立和完善國有自然資源資產(chǎn)收益管理制度、特許經(jīng)營使用費(fèi)管理制度，推進(jìn)預(yù)算公開和資金績效管理，都是規(guī)范和高效的資金管理應(yīng)當(dāng)做到的。