來源：中國網      時間：2021-01-07

      按照《建立國家公園體制總體方案》，我國國家公園體制試點工作已進入收官階段。不久后，第一批國家公園將正式亮相。這將給我們帶來什么改變？5年試點試了什么，又有哪些收獲？近日，國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐小平在參加中國網訪談時對這些問題進行了解答———

  國家公園其實是生態(tài)保護措施

  記者：“公園”這兩個字大家并不陌生。但國家公園是我國一個新生事物。為什么要提出國家公園這個概念？

  唐小平：公園和國家公園有共性，都是公共場所。但是公園，比如街心公園、城市公園，主要是為人服務的；而我們說的國家公園，嚴格來說它是一個生態(tài)保護措施。它保護自然生態(tài)空間，包括自然資源、生態(tài)系統(tǒng)以及野生動植物，主體并不是人。

  國家公園有幾個關鍵點：第一，它是國家批準設立并且主導管理的。第二，生態(tài)保護優(yōu)先。它設立是為保護大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，并且這個生態(tài)系統(tǒng)具有國家代表性。第三，它具有全民公益性，為大家提供認識自然、進入自然的機會或者條件。

  我們今后要轉變一個觀念，國家公園的確是一個旅游場所，但它更多的是提供一種體驗———在旅游的同時，能接受一些環(huán)境教育、自然教育，體驗生態(tài)和大自然之美。

  按照這個思路，我們把公眾走進自然進行生態(tài)體驗或自然教育這些活動，作為國家公園的重要職責。

  為什么要提出國家公園，zui主要是問題導向。

  我國從1956年建立第一個自然保護區(qū)，這些年陸續(xù)建立了10多類其他保護形式，包括風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等。但由于缺乏頂層設計，這些保護地交叉重疊嚴重，還存在多頭管理問題，使管理地段碎片化，保護成效低。針對這些問題，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制的戰(zhàn)略設想。主要目的一是改變保護地管理按照部門設置、九龍治水的現(xiàn)狀，形成統(tǒng)一規(guī)范的管理體制；二是改變按資源類別設置保護地的方式，按照“山水林田湖”實施整體保護和系統(tǒng)保護。

  記者：國家在創(chuàng)建國家公園的初始階段采取了試點方式，目前選取了10處試點，基本情況如何？為什么選這些地方？

  唐小平：從2015年開始，我國陸續(xù)選取10個地方開展國家公園體制試點。第一個為三江源國家公園試點區(qū)(以下簡稱三江源)，后來有東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、錢江源、南山國家公園試點區(qū)等，涉及12個省，大致面積22萬平方公里，覆蓋了陸域面積的2.3%。

  開展試點主要是進行體制試點，對它的邊界范圍當時并沒有進行嚴格勘界，所以面積比較大。像zui大的三江源，有12.31萬平方公里，主要保護青藏高原特有的高原高寒生態(tài)系統(tǒng)和特有物種；面積zui小的是錢江源公園試點區(qū)，只有25.2平方公里，保護的是低海拔常綠闊葉林生態(tài)系統(tǒng)。你別看它小，生物多樣性非常豐富，也就是說它和三江源在價值上是等同的。

  10個試點區(qū)各具特點。比如東北虎豹國家公園試點區(qū)（以下簡稱東北虎豹），主要是在重點國有林區(qū)進行體制試點，國有林占比高，中央所有權屬比重高；大熊貓國家公園試點區(qū)（以下簡稱大熊貓）涉及的行政單元范圍zui多。所以說每個試點區(qū)的保護對象以及面臨的問題都是不一樣的。

  五年試點成效明顯

  記者：試點后，這些地方有了什么改變？

  唐小平：5年時間不長，設立時間也有早有晚。對生態(tài)系統(tǒng)來說，短時間去看它的明顯變化是比較難的。但從這幾年監(jiān)測結果來看，生態(tài)狀況變化比較明顯。

  首要變化是自然植被狀況，比如三江源或祁連山這種以天然草地為主體的生態(tài)系統(tǒng)，草的綜合蓋度上升明顯；像以森林生態(tài)系統(tǒng)為主體的東北虎豹，森林覆蓋率也提升較快。

  更主要的是野生動植物的種群數(shù)量、密度明顯有變化。比如東北虎豹，專家通過初步分析認為，基本穩(wěn)定的定居種群已經有6個。而在前幾年，它們都是在中國和俄羅斯之間遷徙，很少定居。再比如三江源，建國家公園之前，藏羚羊種群數(shù)量大約是2萬只；這幾年監(jiān)測表明已經有7萬只左右。

  記者：人的問題通常是zui難辦的。在試點區(qū)內的普通百姓，他們在試點過程中受到什么影響?對試點工作是否滿意？

  唐小平：人的因素是我們管理的zui重要因素?？梢哉f把園區(qū)里面的人的活動管住，我們就達到了保護的目的。

  與西方國家特別是北美的國家公園相比，我們zui大的問題就是人員活動要比他們多。比如東北虎豹，有接近9萬人；大熊貓有8萬多人。即便把一些人口集中分布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村子調整出去，人員還是很多。

  因此，讓當?shù)厣鐓^(qū)參與到保護中來非常重要。近年來我們做了一些工作：第一，設立生態(tài)公益管護崗位。例如在三江源，我們?yōu)槊恳粦粼O立一個生態(tài)管護員崗位，讓1.7萬戶牧民既是牧民又是生態(tài)管護員。第二，對生產生活方式進行管理。劃定邊界，允許在邊界內從事種植、養(yǎng)殖等環(huán)境友好、對生態(tài)影響較小的一些生產生活活動；第三，利用國家公園的一些資源搞特許經營，并讓當?shù)厣鐓^(qū)百姓和當?shù)厣鐓^(qū)百姓成立的企業(yè)優(yōu)先參與。

  這樣國家公園試點區(qū)內的居民收益基本不受影響，或者還有些增加。當然，這方面工作是長期任務。

  記者：目前10個試點正在進行驗收、評估工作，在您看來，有哪些成功的經驗可以推廣？

  唐小平：我們正在進行總結。這次試點主要還是從管理體制上進行探索，模式比較多。比如像中央政府直接管理的模式，如東北虎豹；還有中央政府和省級政府共同管理的模式，比如跨省的，像大熊貓、祁連山等都是共管模式；還有一些是中央政府委托省級政府管理的模式，如三江源、海南熱帶雨林等；還有是直接由地方政府管理，如武夷山等。

  通過評估，我們認為，從國家代表性或者堅持國家利益角度出發(fā)，zui好的模式還是兩種：一是中央政府直接管理；二是委托省級政府管理。我們認為，下一步國家公園的管理體制應該按照這兩種模式來建立。

  再比如，生態(tài)修復問題。以前我們強調單一要素的修復，比如林業(yè)部門主要對森林進行保護修復、農業(yè)部門對草原進行保護修復；現(xiàn)在通過試點，我們正把山水林田湖草作為整體進行保護和修復，效果就要好得多。這也是我們下一步需要推廣的模式。以及剛才提到的當?shù)厣鐓^(qū)參與保護的生態(tài)公益崗位也值得推廣、借鑒。

  主體地位體現(xiàn)在價值

  記者：黨的十九大報告提出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，這怎么理解？

  唐小平：自然保護地對我國來說也是一個新概念，是指各級政府批準設立或者確認，主要對自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能或文化價值實施長期保護的一個區(qū)域。和國家公園相比，保護的對象和保護的內涵要更多一些。

  按照現(xiàn)在自然保護地體系的設想，今后自然保護地體系由三大類組成：第一大類就是國家公園，第二大類是自然保護區(qū)，第三大類是自然公園。

  國家公園保護的是具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)；自然保護區(qū)一般保護的是典型的或者區(qū)域性的有些價值的這些區(qū)域。所以國家公園的價值，按照現(xiàn)在的說法，有四個“zui”來衡量它：它是生態(tài)系統(tǒng)zui重要、自然遺跡zui精華、自然景觀zui獨特、生物多樣性zui富集的地方。當然還有很多其他方面的差異，比如說，國家公園今后的自然資源資產，它的所有權都是屬于中央政府所有，另外它的管理層級會更高，一般都是中央政府來管理，或者委托省級政府來管理；而我們的自然保護區(qū)它的管理層級會相對低一些，主要是以地方各級政府管理為主等。

  今后國家公園在自然保護地體系里面居主體地位，這不是說數(shù)量上或者規(guī)模上；而主要是價值。一是我們要確定國家公園在國土生態(tài)安全屏障關鍵區(qū)域里面居于首要地位；二在生物多樣性富集區(qū)，包括野生動植物集中分布的區(qū)域，國家公園要居于主導地位；第三，在整個自然保護地體系里面，國家公園的價值要居于主導地位。